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本文刊載于《中國(guó)科學(xué)院院刊》2020年第7期

專題：“十四五”規(guī)劃的區(qū)域戰(zhàn)略與空間治理

《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展：框架、路徑與對(duì)策》

1  中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所

2  中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院

黃河流域橫跨我國(guó)北方東、中、西三大地理階梯，是我國(guó)重要生態(tài)屏障的密集區(qū)和“一帶一路”陸路的重要地帶。黃河流域自然生態(tài)脆弱，水資源短缺，土地、能礦、生物等資源稟賦區(qū)域差異明顯。目前，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體滯后，貧困面廣、量大、程度深，是我國(guó)生態(tài)安全保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。

中央于 2019 年提出推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，并同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略。

黃河流域現(xiàn)狀特征與發(fā)展機(jī)遇

黃河流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體滯后，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成以第二產(chǎn)業(yè)為主體，其中初級(jí)加工業(yè)占比較高，能礦資源采掘業(yè)特色突出；第三產(chǎn)業(yè)比重低于全國(guó)平均水平，顯著低于沿海地區(qū)；第一產(chǎn)業(yè)占比高于全國(guó)平均水平，草原牧業(yè)特色鮮明。流域內(nèi)部發(fā)展差距較大 。

2019 年黃河流域人口總量為 3.24 億人，占全國(guó)人口總量的 23.31%。2018 年黃河流域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量為 19.4 萬(wàn)億元，占全國(guó) GDP 總量的比重為 21.55%，上、中、下游地區(qū)占流域 GDP 的比重分別為 14.54%、21.27% 和 64.19%。

從人均 GDP 與全國(guó)平均水平的對(duì)比來(lái)看，黃河干流沿岸 8 省份大體分 3 個(gè)層次：山東和內(nèi)蒙古為第一層次，河南、山西、陜西、寧夏和青海位于第二層次，甘肅省位于第三層次。總體來(lái)看，8 省份在 2015 年后的“十三五”時(shí)期，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)總量，還是人均水平，均出現(xiàn)明顯的下滑趨勢(shì)，這說(shuō)明黃河流域宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和全國(guó)的差距有下拉的趨勢(shì)。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間格局看，黃河流域人口產(chǎn)業(yè)主要集聚于下游地區(qū)及中上游的汾渭谷地、河套平原、河西走廊和湟水谷地，初步形成了以濟(jì)南、青島為中心的山東半島城市群，以鄭州、洛陽(yáng)、開封為中心的中原城市群，以西安、寶雞、天水為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的關(guān)中-天水重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，以太原為中心的太原城市群，以呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、榆林為節(jié)點(diǎn)的呼包鄂榆重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，以及蘭州-西寧、河西走廊重點(diǎn)開發(fā)區(qū)等城市群或國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。

與上述集聚區(qū)域形成鮮明對(duì)比的是，黃河流域中上游地區(qū)尚存在面廣、量大、程度深的貧困地區(qū)，包括青東南-川西北藏族聚居片區(qū)、六盤山片區(qū)、呂梁山片區(qū)、秦巴山地片區(qū)、太行山片區(qū)和大別山片區(qū)等國(guó)家級(jí)貧困區(qū)。

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中對(duì)居民收入的統(tǒng)計(jì)，2013 年以來(lái)，黃河干流沿岸 8 省區(qū)與全國(guó)的人均收入平均水平、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶 9 省 2 市的人均收入平均水平相比，不斷下降。全部居民收入的絕對(duì)差距更大，側(cè)面反映了城市居民收入水平的具有更大的差距，也部分反映了市鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活力相對(duì)欠缺。

黃河流域固然存在水土流失、沙漠化、地表采礦塌陷、水資源短缺、下游洪水威脅等諸多生態(tài)和水文水資源難題，也存在發(fā)展整體滯后、區(qū)域差距大、產(chǎn)業(yè)低端、貧困區(qū)面廣量大程度深等諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。

但從問(wèn)題本源看，關(guān)鍵之處主要體現(xiàn)在 3 個(gè)方面：

1. 黃河流域自然生態(tài)本底脆弱和水資源量有限，不具備承載不合理且規(guī)模性擴(kuò)展的人類活動(dòng)的能力，尤其是生態(tài)脆弱地區(qū)大量超載人口長(zhǎng)期靠依附于土地資源的農(nóng)牧業(yè)維持生計(jì)，未得到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)移。

2. 中、上游地區(qū)適合人口和產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模有限，不具備吸納生態(tài)脆弱地區(qū)過(guò)載的農(nóng)牧業(yè)人口的能力；一些能礦資源富集區(qū)域，資源開發(fā)長(zhǎng)期處于采掘和粗加工低端，高附加值和可吸納勞動(dòng)就業(yè)的中、高端產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重缺失。

3. 過(guò)去已執(zhí)行的諸如“三北”防護(hù)林建設(shè)工程、退耕還林還草政策、風(fēng)沙源治理工程、天然林保護(hù)工程等生態(tài)恢復(fù)保護(hù)舉措和扶貧、移民、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等富民措施雖都取得了顯著成效，但往往都僅注重于生態(tài)或發(fā)展的某一個(gè)方面，缺乏將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合的“綱舉目張”整體性和聯(lián)動(dòng)性戰(zhàn)略。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和發(fā)展的框架思路

針對(duì)黃河流域的關(guān)鍵問(wèn)題，結(jié)合近年出現(xiàn)的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，要使黃河流域的生態(tài)得到全面恢復(fù)和有效保護(hù)，必須通過(guò)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展才能加以實(shí)現(xiàn)，生態(tài)恢復(fù)保護(hù)則是高質(zhì)量發(fā)展的組成部分和目標(biāo)體現(xiàn)之一。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該按照“基底-生態(tài)優(yōu)先、承載-發(fā)展約束、驅(qū)動(dòng)-內(nèi)外關(guān)聯(lián)”的戰(zhàn)略思路建構(gòu)總體框架，通過(guò)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三區(qū)”發(fā)展互動(dòng)，解決生態(tài)恢復(fù)保護(hù)、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，以及二者關(guān)系協(xié)調(diào)等重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

  黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展總體框架

基底-生態(tài)優(yōu)先

該環(huán)節(jié)旨在解決國(guó)土空間中哪些區(qū)域適于生態(tài)保護(hù)、哪些區(qū)域適于農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展等問(wèn)題。“基底”是指自然生態(tài)條件和資源環(huán)境基礎(chǔ)，“生態(tài)優(yōu)先”是指在進(jìn)行自然生態(tài)條件和資源環(huán)境基礎(chǔ)評(píng)價(jià)過(guò)程中把生態(tài)放在諸多要素的首位。依據(jù)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的要求，選擇土地、水資源、生態(tài)、災(zāi)害、環(huán)境等要素刻畫指標(biāo)，對(duì)流域國(guó)土空間開發(fā)人類活動(dòng)適宜性評(píng)價(jià)，將流域劃分為適合于生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè) 3 類功能區(qū)域。

承載-發(fā)展約束

該環(huán)節(jié)具有承上起下的作用，旨在回答不同功能區(qū)域資源環(huán)境可承載人類活動(dòng)的能力。針對(duì)人類活動(dòng)適宜性評(píng)價(jià)劃定的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三區(qū)，測(cè)算出各類功能區(qū)域資源環(huán)境承載能力 ，重點(diǎn)包括可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量及其空間分布狀況。依據(jù)資源環(huán)境承載力界定不同功能區(qū)域人口和產(chǎn)業(yè)的可集聚規(guī)模，進(jìn)而提出功能區(qū)域差異化的生產(chǎn)力布局調(diào)整策略。

驅(qū)動(dòng)-內(nèi)外關(guān)聯(lián)

該環(huán)節(jié)關(guān)注不同功能區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展，以及通過(guò)發(fā)展解決歷史淀積生態(tài)問(wèn)題和區(qū)域不協(xié)調(diào)問(wèn)題，重點(diǎn)突出了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中的驅(qū)動(dòng)力問(wèn)題。生態(tài)功能區(qū)域的措施要點(diǎn)包括生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)、退耕減牧，以及超載的或貧困的農(nóng)村人口向外轉(zhuǎn)移等；農(nóng)業(yè)功能區(qū)域的策略要點(diǎn)包括農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、基本農(nóng)田整治、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，以及農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化等；城鎮(zhèn)功能區(qū)域的策略要點(diǎn)包括人口產(chǎn)業(yè)空間集聚、新型產(chǎn)業(yè)培育、已有產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)、國(guó)內(nèi)外轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)等。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略路徑與對(duì)策

黃河流域能礦資源豐富，長(zhǎng)期以來(lái)一直是國(guó)家重要的以煤炭為主的能源輸出地區(qū)。然而，與長(zhǎng)江流域相比，黃河流域生態(tài)本底更為脆弱，生態(tài)問(wèn)題更為突出。20 世紀(jì)末以來(lái)大范圍的退耕還林還草建設(shè)已經(jīng)使整體生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)有所減緩，但長(zhǎng)期的能礦資源開發(fā)和基礎(chǔ)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使其生態(tài)保護(hù)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

以生態(tài)保護(hù)與修復(fù)為基點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)、貧困與“三農(nóng)”問(wèn)題

生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相互依存，密不可分。黃河流域重要生態(tài)區(qū)和深度貧困區(qū)重疊面大，且以農(nóng)村地區(qū)為主，一些地區(qū)對(duì)能礦資源短期效益的過(guò)度追求，阻礙了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的正常恢復(fù)，也破壞了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)。

針對(duì)黃河中上游重要生態(tài)區(qū)、深度貧困區(qū)等自身發(fā)展能力嚴(yán)重缺失的地區(qū)，實(shí)施一批重大生態(tài)-移民-城鎮(zhèn)化建設(shè)工程，按照“遷得出、能進(jìn)城、會(huì)致富、留得住”的思路，進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和深度貧困區(qū)生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上解決長(zhǎng)期存在的生態(tài)貧困、農(nóng)民發(fā)展問(wèn)題。

延續(xù)以退耕還林還草為主的生態(tài)恢復(fù)措施，加快完善生態(tài)補(bǔ)償政策

根據(jù)降水和水資源時(shí)空分布特點(diǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，壓縮冬小麥種植規(guī)模，擴(kuò)大飼草種植面積，緩減春旱缺水難題，減少寧南、河套等引黃灌區(qū)灌溉面積。黃土高原大致以 500 mm 多年平均年雨量線為界，以南擴(kuò)展梯田、以北擴(kuò)大淤地壩等旱作基本農(nóng)田建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大坡耕地退耕還林還草的規(guī)模。退耕區(qū)、退牧區(qū)在確保退耕還林還草成果基礎(chǔ)上，提出生態(tài)恢復(fù)保護(hù)國(guó)家補(bǔ)償退出路徑和機(jī)制。

針對(duì)黃河下游洪水威脅重要河段和城鎮(zhèn)岸段，鞏固和提高岸堤防洪標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)控制區(qū)城市防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到 200 年一遇，重點(diǎn)城鎮(zhèn)提高到 100 年一遇，其他地區(qū)由 20 年一遇提高到 30 年一遇；整治河道岸灘，依托黃河岸堤、沿岸保護(hù)利用水系、濕地、林地、草地等自然資源，建設(shè)黃河沿岸生態(tài)景觀風(fēng)貌帶。

結(jié)合山水林田湖草工程的實(shí)施，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合治理

針對(duì)山西及陜北、渭北、寧東等能礦資源開采區(qū)，采取地面居民搬遷安置、地下爆破或回填等工程措施，分類分批解決能礦資源采空區(qū)歷史遺留問(wèn)題。管控城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、礦區(qū)生活生產(chǎn)空間污染物源頭排放，提出農(nóng)村污水集中式、分散式治理新模式，加強(qiáng)汾河、渭河等黃河支流水環(huán)境污染綜合治理。

利用資源優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)有技術(shù)積累，推進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)深加工，逐步完成能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)換代

發(fā)揮可再生能源和礦產(chǎn)資源、生物資源、自然和文化景觀等比較優(yōu)勢(shì)，壯大太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能等可再生能源開發(fā)規(guī)模，加快礦產(chǎn)資源綠色開采和加工技術(shù)升級(jí)改造，形成綠色基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)體系。

創(chuàng)新科技成果產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化機(jī)制和資源優(yōu)勢(shì)價(jià)值化分配體制，積極扶持新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，塑造整體高質(zhì)量運(yùn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系

1. 利用生物及農(nóng)副土特產(chǎn)品資源，發(fā)展具有藥物療效或養(yǎng)生功效的生物醫(yī)藥和健康食品產(chǎn)業(yè)。針對(duì)農(nóng)牧交錯(cuò)帶、晉陜黃河沿岸紅棗帶、甘陜晉優(yōu)質(zhì)蘋果帶、寧夏硒砂瓜種植區(qū)等特色農(nóng)牧產(chǎn)品，組織或籌建專門的集種養(yǎng)、產(chǎn)品精加工新技術(shù)研發(fā)和示范于一體的科研團(tuán)隊(duì)，為地方特色產(chǎn)業(yè)培育提供技術(shù)支撐。

2. 激活“三線”國(guó)企創(chuàng)新潛勢(shì)，著力發(fā)展機(jī)電、電子信息、人工智能等新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。

3. 依托獨(dú)特的歷史文化和生態(tài)景觀資源，壯大全域旅游和打造國(guó)家公園品牌性旅游產(chǎn)業(yè)。挖潛黃河文化思想精髓，弘揚(yáng)歷史上“天人合一”“車同軌、書同文”“絲綢之路”“齊民要術(shù)”等開拓創(chuàng)新精神，發(fā)揚(yáng)延安艱苦奮斗優(yōu)良傳統(tǒng)、紅旗渠艱苦奮斗精神和西安交通大學(xué)“西遷精神”，構(gòu)建國(guó)家戰(zhàn)略引領(lǐng)、“一帶一路”開放需求拉動(dòng)、黃河文化思想和社會(huì)主義核心價(jià)值觀支撐的高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)力系統(tǒng)。

健全空間精細(xì)化管治、區(qū)域差異化發(fā)展和對(duì)外開放等現(xiàn)代化管理體系

立足生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三區(qū)及其資源環(huán)境承載能力，參照各地新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃方案，制定精細(xì)化、差異化的空間管治和區(qū)域發(fā)展政策。夯實(shí)“一帶一路”陸路走廊基礎(chǔ)，打造西安-鄭州-太原三大核心城市，帶動(dòng)關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原城市群、太原城市群發(fā)展，形成中部高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略高地；培育呼和浩特-包頭-銀川河套平原、蘭州-西寧經(jīng)濟(jì)走廊、河西走廊等西部高質(zhì)量發(fā)展增長(zhǎng)區(qū)；推動(dòng)膠東半島融入京津冀協(xié)同發(fā)展，塑造環(huán)渤海國(guó)際經(jīng)濟(jì)圈。

總監(jiān)制：楊柳春

責(zé)任編輯：張帆

助理編輯、校對(duì)：PAN

排版：筱小鹿