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    濱海濕地是陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)的交錯過渡地帶，按國際濕地公約的定義，濱海濕地的下限為海平面以下6米處（習(xí)慣上常把下限定在大型海藻的生長區(qū)外緣）,上限為大潮線之上與內(nèi)河流域相連的淡水或半咸水湖沼以及海水上溯未能抵達的入海河的河段。濱海濕地是魚類、貝類等海洋生物棲息和繁衍的關(guān)鍵區(qū)域，也是眾多遷徙水鳥繁育、停歇和越冬的重要場所，同時具有凈化水質(zhì)、防洪減災(zāi)等諸多功能，是沿海地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要生態(tài)保障。

現(xiàn)實中，濱海濕地的保護通常讓位于經(jīng)濟開發(fā)和區(qū)域發(fā)展的大趨勢，許多重要的候鳥棲息屬于圍填海的熱點地區(qū)。有研究顯示，在過去50年中，中國已經(jīng)損失了53%的溫帶濱海濕地、73%的紅樹林和80%的珊瑚礁。快速大范圍的圍墾和填海是造成濱海濕地面積銳減的主要原因。從2006年至2010年，平均每年有近4萬公頃的濱海濕地被圍填。2010年，建有人工海堤的海岸線已經(jīng)達到了11000公里，占中國海岸線總長度的61%。

近期，筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府違反有關(guān)法律要求，在濱海濕地保護和開發(fā)過程中存在諸多違規(guī)行為，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、錯誤的發(fā)展理念仍未得到根本轉(zhuǎn)變。

東部沿海是我國經(jīng)濟最發(fā)達、人口密度最大的地區(qū)，在這里土地的價值彌足珍貴。在傳統(tǒng)的觀念中，濕地被當(dāng)成廢棄地或者未利用土地。在經(jīng)濟快速發(fā)展和嚴(yán)控新增建設(shè)用地的矛盾下的，許多人的目光不由瞄向了大海之濱，在濱海濕地上大肆圍墾、填海，“向大海要土地”成了見效最快、成本最低的土地增長方式。

海洋功能區(qū)劃是合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)，也是沿海地方政府保護、開發(fā)、利用濱海濕地資源的根本遵循。但是部分地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，屢次突破國家、省海洋功能區(qū)劃要求，擅自更改海岸線和海洋功能區(qū)類型，在不符合海洋功能區(qū)劃要求的區(qū)域?qū)徟詈ｍ椖浚茐臑I海濕地。在地市海洋功能區(qū)劃修編時，違規(guī)增加工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、港口區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)等開發(fā)性功能區(qū)面積，大規(guī)模破壞濱海濕地。

二、濱海濕地保護的法律制度不健全。

國家層面，我國至今扔無一部國家級別的關(guān)于濕地保護、利用及管理的法律，保護濕地的一些規(guī)定多零散地見于《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《海域使用權(quán)管理法》等。對于濱海濕地，《海洋環(huán)境保護法》僅是明確了其定義，但對于應(yīng)該怎樣保護、違法行為的處罰都沒有詳細(xì)的規(guī)定，已經(jīng)無法滿足濱海濕地保護管理工作的實際需要。

地方層面，各地也在積極通過立法的方式加強對濕地的保護管理，相繼頒布實施了一些地方性法規(guī)，但在全國性法律缺位的背景下，地方性法規(guī)制定的質(zhì)量參差不齊。比如，某省頒布的濕地保護條例要求國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目確需占用省級重要濕地的，按照占補平衡、先補后占的原則實施，對其他類型的項目沒有這一要求。而國務(wù)院文件要求，為落實濕地面積總量管控，經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位均要按照“先補后占、占補平衡”的原則，負(fù)責(zé)恢復(fù)或重建與所占濕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦兀_保濕地面積不減少。 可見，該地方性法規(guī)對濕地總量管控的規(guī)定明顯弱于國家要求。

三、濱海濕地管理部門職責(zé)不清晰

濕地是一個由水、土、地、野生動植物等共同組成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng),因此,按照我國現(xiàn)行的管理體制,濕地保護也相應(yīng)采取針對不同資源要素的分部門管理模式。根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，國家林業(yè)主管部門是濕地保護管理的綜合協(xié)調(diào)部門,農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、海洋、國土等有關(guān)行政主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實行濕地資源的分部門管理。林業(yè)部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)濕地保護工作，海洋行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理海域使用的監(jiān)督管理。在實際工作中發(fā)現(xiàn)，濱海濕地的占用，由海洋行政主管部門審批海域使用權(quán)，所謂的海域，其實絕大部分都是濱海濕地。但是海域使用權(quán)的審批情況，海洋部門從未征求過林業(yè)部門的意見，林業(yè)部門對濱海濕地的占用情況無從得知，形成了濕地保護主管部門的監(jiān)管主體虛置。

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)濕地保護修復(fù)制度方案明確，經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位需“先補后占、占補平衡”，確保濕地面積不減少。但2016年12月以來，某省海洋與漁業(yè)廳陸續(xù)審填海項目，占用濱海濕地約300公頃，只占未補，國家濕地保護要求成為一紙空文。

四、違法行為受到的處罰力度較輕

非法填海是對濱海濕地最徹底的破壞，恢復(fù)難度很大。根據(jù)《海域使用管理法》規(guī)定， “未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款”。由此可見，法律罰則分為兩點，一是“恢復(fù)原狀”，二是罰款，兩者相輔相成缺一不可。而且，從邏輯順序上來看，“退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀”是首要的。但在實際的處罰過程中，處罰居多，要求恢復(fù)原狀較少。比如某省2013年以來處罰的圍填海案件總數(shù)為149起，罰款總額達6.5億元，其中只有兩起要求恢復(fù)原狀，而且至今仍未執(zhí)行到位。監(jiān)管部門解釋，海洋是填起來容易移起來難，恢復(fù)海洋原狀雖然在技術(shù)上是可行的，但操作難度大、成本高昂，還容易造成環(huán)境污染，不如多罰點錢。

只顧著利用經(jīng)濟手段，以罰代管或一罰了之，罰沒收入雖有可能不斷增長，但是會助長利益驅(qū)動下的生態(tài)破壞行為，導(dǎo)致濱海濕地不斷喪失。

目前針對非法圍填海，破壞濱海濕地的行為，處罰適用較多的《海域使用管理法》，該法律條文對違規(guī)審批、監(jiān)管缺位等失職瀆職的國家工作人員處理罰則較輕，且多未依法進行責(zé)任追究。

針對當(dāng)前濱海濕地在保護和管理工作中存在的問題，筆者有以下三個方面的建議：

一、科學(xué)開發(fā)，合理保護濱海濕地的生態(tài)系統(tǒng)

2016年國務(wù)院出臺《濕地保護修復(fù)制度方案》，明確提出濕地面積總量管控的要求和“先補后占、占補平衡”的原則。保護好現(xiàn)有的濱海濕地，并不是說不允許進行開發(fā)利用，而是要達到既能夠正面對濱海濕地資源起到保護作用，又能夠合理科學(xué)的通過對濕地的開發(fā)利用，做到濕地環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。沿海自然資源保護與經(jīng)濟快速發(fā)展的有機結(jié)合才是對濱海濕地的最好保護。

二、完善法規(guī)，加快濱海濕地保護的法律體系建設(shè)

當(dāng)前，濕地法制建設(shè)明顯落后于濕地保護管理的實踐。國家層面應(yīng)將濕地保護納入國家核心的制度設(shè)計和決策的整體性考慮，從生態(tài)系統(tǒng)的角度構(gòu)建濱海濕地保護法律制度框架，完善濱海濕地保護法律法規(guī)體系，推動濱海濕地保護法制化進程。

三、權(quán)責(zé)一致，盡快形成濱海濕地的綜合管理體制

國家層面明確統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)，建立信息共享、聯(lián)合行動、分工負(fù)責(zé)的保護管理體系，明確各部門的權(quán)利、職責(zé)以及不履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果，特別是實行終身責(zé)任制并懲處導(dǎo)致濕地破壞的政府官員，通過正向引導(dǎo)與反向倒逼機制，督促各部門、各級政府共同加強濱海濕地的保護。