陶思明

最近，湖南省紀委通報5起形式主義、官僚主義典型問題（三湘風紀網，2019.1.28），居首者為“省水利廳原黨組成員、副廳長甘明輝等人貫徹落實關于自然保護區重大決策部署打折扣問題”。通報指出：2015年5月，國家10部委聯合下發《關于進一步加強涉及自然保護區建設活動監督管理的通知》，要求對自然保護區內的挖砂采石等違法開發建設活動進行整治。2015年6月，時任省水利廳黨組成員、副廳長甘明輝代表省水利廳牽頭省直相關單位轉發該文件，甘明輝沒有簽批水利部門貫徹落實的具體意見，也未將文件精神告知其他廳領導，導致負責采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等單位未收到上述文件、未開展專項整治工作。甘明輝受到政務警告處分；其他相關責任人受到相應處理。

水利部是前述聯合發文部委之一（其他為環境保護部、發展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、農業部、林業局、中科院、海洋局），自然保護區“挖沙（砂）”系重點檢查、整治對象，責任單位自然是水利部門。可現在才知道，這份表明事情很重要才有的10部委聯合發文，在湖南省水利廳卻遭遇空前的“四沒有”下場，即“沒有傳達學習”（未將文件精神告知其他廳領導）、“沒有部署落實”（沒有簽批水利部門貫徹落實的具體意見），采砂管理單位更“沒有收到文件”、也“沒有開展整治工作”。怪不得這些年來基本上全為自然保護區的洞庭湖區采砂類似瘋狂，水生生物保護步履維艱。如《經濟參考報》2016年2月2日就曾報道稱：洞庭湖“高峰年份一年的采砂量為洞庭湖區10年左右的沉沙量”，有采砂船東甚至說：“錢來得太快太容易，掙得都害怕。”更出現了落馬高官湖南省原宣傳部長張文雄的“砂金”夫人，充當權力掮客“空手套白狼”，和其合伙人從一家無采砂資質企業短短9個月的采砂中，就分得超3億元利潤的洞庭湖采砂貪腐鏈條（彭拜新聞，2018.8.19）。

其實這項處理，此前已見于“湖南省通報中央環境保護督察移交生態環境損害責任追究問題問責情況”中（《 中國環境報》，2018.12.28），相關表述為：“省水利廳編制的河道采砂規劃未將自然保護區緩沖區和實驗區納入禁采區，且在河道采砂出讓審批中把關不嚴，未按要求在自然保護區開展違法采砂行為整治。”“省水利廳違規批復位于東洞庭湖國家級自然保護區內的采砂權有償出讓方案。岳陽市政府、岳陽縣政府及東洞庭湖國家級自然保護區管理局、水務、河道采礦等部門履職不力，未能取締違法采砂行為。”以致“自然保護區內違規許可采砂問題突出，生態環境破壞嚴重。”這里更一針見血指出，違反《中華人民共和國自然保護區條例》規定，在湖南東洞庭湖等自然保護區采砂，破壞水生生物生存環境，并非全是社會自發行為，而是政府主管部門在主導，表現形式為編制采砂規劃不規避自然保護區，批準出讓涉自然保護區采砂權等，10部門文件就是沖著糾正諸如此類違法違規行為而來的。

然而，這樣一份貫徹落實國家有關法規政策和中央領導指示精神，以管控減免人類活動威脅為中心提升保護的有效性，并為后來中央環保督察和“綠盾”自然保護區專項監督檢查做鋪墊、打基礎的重要文件，被湖南省水利廳如此這般“四沒有”一番，等于文件沒有發。再者，即使不說文件針對性有多強，10部門能聯合發出本身就不簡單，如部門間不同的價值導向，就文件一些實質內容要協調一致，一般來說都堪稱巨大工程，基本達成一致后完成簽發少說也得一兩個月，結果卻被一些肩負落實責任的收文單位輕而易舉否定，實在令人唏噓。問題還不止于此，按水利部2016年批復的《長江中下游干流河道采砂規劃（2016-2020年）》，自然保護區全部為禁采區，但湖南省水利廳直到2017年8月中央環保督察反饋會議后，才出臺文件禁止自然保護區采砂的，說明其單一直接上級部門的文件當時也被束之高閣了。

看來，政府（部門）也有失靈的時候，尤其像湖南省水利廳落實10部門文件，實質上是要他們自我糾正違法違規行政行為，沒有較高的依法行政素養和勇于糾錯的高度自覺不行。湖南省紀委通報定性為貫徹落實關于自然保護區重大決策部署打折扣，其實何止是“打折扣”，從“通報”字里行間只能提煉出“四沒有”，而找不到任何貫徹落實的印跡。鑒此，社會監督就很重要，這也是黨和政府向來的主張，不斷強調推動政務公開，拓寬公眾參與政策制定、執行和監督的渠道。社會上對洞庭湖亂采砂與水生生物保護之間的關系還是很關心的，2012年上半年東洞庭湖等長江中下游水系出現江豚非正常死亡現象，挖砂就被指控是主要原因之一。同時人們也了解自然保護區不能進行采砂的規定，《瀟湘晨報》就曾以“湖南：采砂區與洞庭湖江豚保護區重疊 水利廳稱沒影響”為題，報道過一些法學學者和環保志愿者向省人大反映保護區被允許采砂并拍賣采砂權涉嫌違法，省人大據此發函“請水利廳查實并依法處理”的情況（人民網，2014.6.6）。但從10部委文件在湖南水利廳兩年多不曾有過貫徹落實的情況看，社會上很可能不知道有這樣一份文件，或者知道又不便于監督，以致如果不是中央保護督察整改的話，該文件遭遇的“四沒有”，不只還要維持多久，水生生物還要吃多少苦。

2015年10部委《關于進一步加強涉及自然保護區建設活動監督管理的通知》，是當時就向社會公開了的文件，也刊發在環境保護部公報2015年第6期上，包括各地轉發、文件上網，要想貫徹落實還是容易找到的。湖南省當年6月也向各市州環境保護局、發展和改革委、財政局、國土資源局、住房城鄉建設局（建委、規劃建設局）、房地產局、水利局、農業（漁業）局、林業局轉發該文件，要求“各市州相關部門按照通知要求和各自職責，對本轄區的自然保護區開展檢查和整改，各市州環保局應將所在地各部門的檢查整改材料匯總，并于6月25日以前報省環保廳。”以此觀之，即使省水利廳“四沒有”，并不影響文件在縣市一級的落實，相關部門總不能以沒有看到文件為說辭，不過結局恰恰是省紀委通報中說的：“負責采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等單位未收到上述文件、未開展專項整治工作。”因自然地理特點而河湖濕地類自然保護區多，挖砂活動更具地域性而情況更為嚴重的湖南，反映文件貫徹落實情況的各部門“檢查整改材料匯總”中，不知道是怎么寫“挖砂”這一塊工作的。但社會上包括媒體、環保志愿者，知道有這份文件的可能真還比較少，否則文件被省水利廳長時間“四沒有”，自然保護區破壞性采砂不止，說什么也不能一直等到中央環保督察后才有糾正，除非他們強力反抗、拒不接受社會監督。

這是一份自成文起就向社會公開了的重要文件，竟然有責任部門持“四沒有”態度，社會監督也沒有怎么發揮作用，任其所為，可見目前的社會監督，既有熱熱鬧鬧的場面，也有冷冷清清的地方，還需要政府一方主動加大對政策的宣傳說明，以更加積極的態度、可行的機制，為社會各界更有成效的監督，創造更為有利的條件，社會各界也要以更加強烈的主人翁精神，增強監督的自覺性。社會監督不為別的，只為執政為民，把黨和人民的事業辦得更好。由此想到，那些因為各種原因不曾公開的文件，其貫徹落實的社會監督豈不更成了空話，如和長江采砂直接相關，特別是非常契合長江要搞大保護、不搞大開發新形勢的《長江流域綜合規劃（2012～2030年）》（國務院國函[2012]220號文批復），至今尚未看到有過公開，起碼網上包括水利部網站、長江水利委員會網站，都只有解讀性材料，找不到規劃文本。

據有關推介（長江水利網，2016.1.15），長江設計院技術牽頭歷時6年修編完成的《長江流域綜合規劃（2012～2030年）》，“全面總結了新中國成立以來治水實踐經驗，深刻分析了經濟社會發展對長江治理開發與保護的要求，緊緊圍繞“維護健康長江，促進人水和諧”工作主線，科學提出了長江治理開發與保護分區體系和主要控制斷面控制性指標體系，制定了防洪減災、水資源綜合利用、水資源與水生態環境保護、流域綜合管理4大體系規劃布局與方案，是指導今后20年長江治理開發與保護的一部綱領性文件。”2015年12月24日，中國水利水電勘測設計協會公告，《長江流域綜合規劃（2012—2030年）》榮獲全國優秀水利水電勘測設計金質獎。閱讀相關解讀，體會“規劃”提出更加側重保護，水生生物資源得到有效養護，河流生態系統呈良性發展等目標，并配套提出物種與生物資源保護、生境保護與修復、濕地保護與修復、自然保護區建設等多項支撐性規劃意見，感到“規劃”也確實不錯，十分鼓舞人心。

可是，這樣一份足以為長江大保護、河長制、長江水生生物保護甚至包括管控涉自然保護區挖砂等目前正在進行的工作提供基礎性、藍圖性指引，因而也非常需要業內外、社會各界有更多了解，把相關要求融合進各自工作，并通過社會監督求得更好貫徹落實的重要文件，為什么就不能公開呢，只有公開了人們可以方便的獲取，才能學習領會貫徹落實開展監督啊！根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年國務院令492號）規定，“國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策”為主動公開、重點公開的政府信息，一般理解《長江流域綜合規劃（2012—2030年）》當屬專項規劃或區域規劃，完全在公開之列。鑒此，建議相關部門盡快公開類似還未公開的文件，讓其與最廣大人民群眾直接見面，防止萬一出現湖南省紀委通報的重要文件被“四沒有”情況時，還可寄望社會監督。