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20世紀(jì)70年代以前，美國(guó)政府曾鼓勵(lì)濕地開發(fā)和利用，使得美國(guó)濕地大面積消失，美國(guó)濱海濕地面臨著生態(tài)環(huán)境退化、水體污染、外來物種入侵、海平面上升、淡水引水、地面下沉等嚴(yán)峻的環(huán)境問題。為了緩解濕地?fù)p失，美國(guó)政府出臺(tái)了一系列保護(hù)濕地的政策和法律，1980年建立了保護(hù)濕地的法定的損害補(bǔ)償機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)了美國(guó)濕地“無凈損失(No Net Loss)”的目標(biāo)。美國(guó)在減緩濕地?fù)p失的立法上，已構(gòu)建了較為完備的濕地?fù)p害補(bǔ)償制度，其先進(jìn)的立法觀念及公眾參與模式，對(duì)我國(guó)政府有關(guān)部門制定有關(guān)濱海濕地保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略具有重要的借鑒意義。

1 考察概況

舊金山灣是美國(guó)太平洋沿岸最大的海灣，面積達(dá)4 000多km2，區(qū)內(nèi)有7個(gè)國(guó)家野生生物保護(hù)區(qū)，擁有豐富的濱海濕地資源，但也面臨著開發(fā)、污染、氣候變化和外來物種入侵等多種威脅。為恢復(fù)舊金山灣濱海濕地的生態(tài)功能，該地區(qū)實(shí)施了人為補(bǔ)給沉積物修復(fù)下沉和侵蝕海岸帶、建造人工生態(tài)島改造棲息地；構(gòu)建濕地保護(hù)聯(lián)盟，協(xié)調(diào)多頭管理；利用濕地緩解銀行開展?jié)竦匮a(bǔ)償；實(shí)施保護(hù)地役權(quán)，解決濕地恢復(fù)面臨的土地資源短缺；施用除草劑，清除入侵的互花米草等措施。

項(xiàng)目組前往舊金山灣國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)與美國(guó)專家交流，訪問了唐·愛德華茲舊金山灣國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)及宣教中心，考察了美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局實(shí)施的舊金山南灣鹽池恢復(fù)工程計(jì)劃的伊甸園碼頭鹽池，前往負(fù)責(zé)舊金山灣化學(xué)藥劑防治互花米草入侵濱海濕地的Olofson環(huán)境咨詢公司，參觀了墨爾紅杉國(guó)家公園、墨爾海灘、雷耶斯角國(guó)家海岸公園、波利納斯瀉湖等地（圖1、圖2）。

圖1 美國(guó)舊金山考察地點(diǎn)分布圖

2 美國(guó)濱海濕地保護(hù)管理的經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國(guó)濕地補(bǔ)償制度

2.1.1 濕地緩解銀行

濕地緩解銀行在運(yùn)行方式上同貨幣銀行非常相似，但緩解銀行是用濕地面積來量化存款和借款的。緩解銀行傳統(tǒng)上是由具有恢復(fù)、提高或保護(hù)現(xiàn)有濕地或者新建濕地等明確意圖的銀行主辦者所購買的一個(gè)廣闊地域。一切運(yùn)轉(zhuǎn)(如泥土搬運(yùn)、物種引進(jìn)和水文條件等)都由銀行主辦者負(fù)責(zé)管理，從而新建將被用作存款的真實(shí)的濕地面積數(shù)量。當(dāng)一個(gè)土地開發(fā)者填充或以其他方式影響了濕地，開發(fā)者可以從緩解銀行那里購買濕地“信用”存款，也即開發(fā)者在緩解銀行所購買的濕地面積數(shù)量，以補(bǔ)償開發(fā)項(xiàng)目所引起的任何損失或借款，緩解銀行將支付給開發(fā)者濕地面積數(shù)量。美國(guó)成立了不少的公營(yíng)和私營(yíng)濕地緩解銀行，200年有431家緩解銀行，2010年則增加到了798家，平均每家緩解銀行的大小為70.47 hm2。

2.1.2 美國(guó)保護(hù)地役權(quán)

“保護(hù)地役權(quán)”指的是為了有效防止?jié)竦亻_發(fā)或其他破壞活動(dòng)，通過出售或捐贈(zèng)土地開發(fā)權(quán)，在土地所有人和合格的特定機(jī)構(gòu)之間達(dá)成的一種自愿的、可法律強(qiáng)制執(zhí)行的，通常為永久性的土地保護(hù)協(xié)議（如土地信托）。通常，與直接購買土地相比，0.405 hm2（每英畝）至少要少支付40%的成本。保護(hù)地役權(quán)對(duì)土地所有者有四大好處：①它們?cè)试S保留私有制；②它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)土地所有者管理和保護(hù)的目標(biāo)提供了高度靈活性；③它們?cè)试S主動(dòng)的、積極的濕地管理；④它們通過減少所得稅、物業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅以及增加現(xiàn)有和新興生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)的潛在收益，帶來經(jīng)濟(jì)利益。保護(hù)地役權(quán)在美國(guó)已經(jīng)成為一種日益流行的土地保護(hù)方法。全國(guó)保護(hù)地役權(quán)的土地?cái)?shù)量已從1990年的大約20.25萬hm2增加至2011年的1 215萬hm2。

2.1.3 美國(guó)濕地合理利用的案例——鴨票制度

美國(guó)鴨票計(jì)劃是有史以來美國(guó)最成功的國(guó)家保護(hù)計(jì)劃之一。該計(jì)劃啟動(dòng)于1934年，出售美國(guó)鴨票的收入用來保護(hù)美國(guó)數(shù)百萬英畝沼澤濕地中的水禽。1934年，美國(guó)鴨票首先在美國(guó)北達(dá)科他州成為法定的狩獵資費(fèi)已付憑證。從此，所有年滿16歲的水禽狩獵者必須購買美國(guó)鴨票并將其粘貼在美國(guó)各州政府頒發(fā)的狩獵許可證上。1971年美國(guó)加利福尼亞州開始發(fā)行第一枚“州鴨票”，截至2009年美國(guó)已有45個(gè)州發(fā)行了地方鴨票。從1934年至2008 年，美國(guó)政府通過發(fā)行鴨票共籌募超過了3億多美元，已用于保護(hù)370萬hm2北美水鳥棲息地。

2.2 濱海濕地保護(hù)與恢復(fù)

2.2.1美國(guó)舊金山灣互花米草的治理

互花米草為原產(chǎn)于北美東海岸及墨西哥灣的多年生草本植物。鑒于互花米草耐貧瘠、高抗性和高生產(chǎn)力的特性，20世紀(jì)70年代，美國(guó)盛行用互花米草恢復(fù)、重建海濱鹽沼生態(tài)系統(tǒng)，并用以保護(hù)已發(fā)生侵蝕的海岸。其中，美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)將互花米草引種到太平洋沿岸的舊金山灣。20世紀(jì)80年代，引種到美國(guó)西部舊金山灣的互花米草被證實(shí)與當(dāng)?shù)氐募又菝撞蓦s交，顯示出強(qiáng)勁的雜種優(yōu)勢(shì)，通過快速繁殖擴(kuò)張取代了當(dāng)?shù)氐募又菝撞荩肭中允艿疥P(guān)注。

治理互花米草屬入侵植物通常采用的治理方式包括物理清除法(人工或機(jī)械刈割、掩埋、拔除植株、水淹、火燒)、化學(xué)除草法(噴灑除草劑)、生物防治法(施放植食性昆蟲)，但清除效果不一。研究發(fā)現(xiàn)單次刈割、掩埋、淹水等單一物理方式無法有效清除和控制入侵的互花米草。在上述方法效果均不顯著的情況下，自2006年起舊金山灣地區(qū)使用了新型除草劑滅草煙（Imazapyr），效果顯著。滅草煙是一種新型廣譜除草劑，對(duì)于清除入侵的互花米草很有成效。由于滅草煙在水體中通過光解作用能快速分解，因而美國(guó)環(huán)保局對(duì)其環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)為：對(duì)野生動(dòng)物（包括哺乳動(dòng)物、鳥類、魚類和水生無脊椎動(dòng)物）實(shí)際無毒，對(duì)人類暴露于其中也非常安全。

2.2.2美國(guó)拆除水壩恢復(fù)鮭魚洄游通道和水鳥棲息地

本次考察中，美方安排3處考察點(diǎn)涉及到水壩和堤防水利工程的拆除項(xiàng)目：一處是在舊金山海灣口處，拆除了部分停車場(chǎng)，目的是恢復(fù)鮭魚的洄游通道；一處是在舊金山河口區(qū)的堤防，拆除了一個(gè)攔潮壩，將原來的牧場(chǎng)恢復(fù)成濱海濕地；還有一處是西雅圖的灘涂濕地，拆除了原來的堤防，并改造了擋潮閘，增加淡水濕地的面積，為水鳥提供棲息地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在過去25年里，拆除了近900座水壩，不僅為鮭魚等提供了洄游通道，還恢復(fù)了大面積的天然濕地，為水鳥，特別是鸻鷸類水鳥提供了棲息地。

2.2.3美國(guó)濱海濕地保護(hù)與恢復(fù)經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)濱海濕地的保護(hù)管理、棲息地恢復(fù)建立在長(zhǎng)期的、翔實(shí)的本底調(diào)查和科研監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，如舊金山灣互花米草治理項(xiàng)目，總經(jīng)費(fèi)的很大一部分用于科研和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目投入，因此所開展的保護(hù)管理、濕地恢復(fù)工程有著堅(jiān)實(shí)的科研基礎(chǔ)。美國(guó)的濕地恢復(fù)工作具有很強(qiáng)的針對(duì)性，針對(duì)不同的恢復(fù)目標(biāo)（恢復(fù)濕地景觀、鳥類棲息地等）開展有針對(duì)性的恢復(fù)工程建設(shè)。在濕地恢復(fù)過程中考慮保護(hù)對(duì)象的需求，如研究發(fā)現(xiàn)互花米草棲息地是瀕危鳥類—長(zhǎng)嘴秧雞的重要棲息地，因此在有長(zhǎng)嘴秧雞分布區(qū)域的互花米草則暫時(shí)予以保留，待土著的加州米草恢復(fù)后，再進(jìn)行清除。同時(shí)，為使恢復(fù)工作更具成效，主要從流域?qū)用嫔峡紤]，同時(shí)還為未來的氣候變化提供了應(yīng)變的空間。

2.3平衡協(xié)調(diào)利益相關(guān)方

2.3.1美國(guó)濕地與水鳥保護(hù)的合作機(jī)制——保護(hù)聯(lián)盟模式

保護(hù)聯(lián)盟是由一些基于共同保護(hù)目標(biāo)、自我發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)、非政府組織和私人等組成的保護(hù)鳥類或其他物種及其棲息地的聯(lián)盟。保護(hù)聯(lián)盟是通過以下方式來運(yùn)行：①制定和實(shí)施具有保護(hù)目的和目標(biāo)的保護(hù)規(guī)劃；②管理董事會(huì)；③工作委員會(huì)；④管理工具箱。

所考察的幾個(gè)國(guó)家濱海濕地野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)在管理方面十分重視志愿者的作用，甚至主要依靠自愿者完成保護(hù)區(qū)的環(huán)境維護(hù)。保護(hù)區(qū)日常管理人員的主要職責(zé)之一就是指導(dǎo)、培訓(xùn)志愿者維護(hù)保護(hù)區(qū)的環(huán)境、普及野生生物及其保護(hù)知識(shí)和技能，有效提高公眾濕地保護(hù)的能力和意識(shí)。

2.3.2利益相關(guān)方之間的協(xié)調(diào)與平衡

美國(guó)濕地保護(hù)與恢復(fù)工作中，成功解決利益相關(guān)方之間的平衡問題，是美國(guó)濕地管理工作取得進(jìn)展的重要基石。在明確各個(gè)利益相關(guān)方不同訴求的基礎(chǔ)上，以保護(hù)濕地為前提，滿足不同利益相關(guān)方的訴求，達(dá)到利益相關(guān)方之間平衡的最大化。

3 啟示與建議

根據(jù)以上赴美考察的收獲和體會(huì)，結(jié)合中國(guó)濱海濕地保護(hù)的需要，建議我國(guó)今后重點(diǎn)開展以下幾項(xiàng)工作。

(1) 出臺(tái)濕地保護(hù)法規(guī)。當(dāng)前，在國(guó)家層次上需要出臺(tái)濕地保護(hù)條例，對(duì)包括濱海濕地在內(nèi)的所有濕地制定嚴(yán)格的保護(hù)管理措施。借鑒美國(guó)的濕地“無凈喪失”政策，盡早劃定濱海濕地保護(hù)的紅線，實(shí)現(xiàn)濱海濕地的無凈損失；借鑒美國(guó)濕地緩解銀行的機(jī)制，建立中國(guó)濕地面積損失的補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)濕地的占補(bǔ)平衡。

(2) 開展重大生態(tài)修復(fù)工程。濕地恢復(fù)工程建設(shè)要設(shè)定具體可行的恢復(fù)目標(biāo)，恢復(fù)措施要有針對(duì)性。開展翔實(shí)的前期調(diào)查和后期監(jiān)測(cè)工作，濕地恢復(fù)工程建設(shè)要有技術(shù)支持單位，并建立空間可視化的濕地信息集成、分析和評(píng)估模型系統(tǒng)。

(3) 嚴(yán)控濕地外來物種。借鑒美國(guó)互花米草治理的經(jīng)驗(yàn)，可以選擇部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，開展利用新型除草劑滅草煙清除互花米草治理的嘗試，取得經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行推廣。結(jié)合全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃的實(shí)施，在部分重要濕地優(yōu)先開展外來物種入侵的控制和根治工程，確保重要濕地的生態(tài)安全。

(4) 鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體參與濕地保護(hù)。由于我國(guó)濕地保護(hù)管理部門較多，建議在濱海濕地保護(hù)中借鑒美國(guó)保護(hù)聯(lián)盟的模式，在政府主管部門的主導(dǎo)下，適當(dāng)吸收其他相關(guān)部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、非政府組織開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作，并引導(dǎo)志愿者加入濕地保護(hù)工作，擴(kuò)大濕地保護(hù)的合作范圍。

(5) 加大濕地科學(xué)研究的資金投入。多方面籌集資金，大力支持濕地科學(xué)研究，分別研究和試驗(yàn)我國(guó)各類濕地保護(hù)和恢復(fù)的技術(shù)模式，為大規(guī)模實(shí)施全國(guó)濕地保護(hù)和恢復(fù)工程提供技術(shù)支撐。

(6) 加強(qiáng)濕地保護(hù)國(guó)際交流與合作。加強(qiáng)濕地保護(hù)的國(guó)際交流和合作，吸收和借鑒國(guó)際上濕地保護(hù)和恢復(fù)的成功經(jīng)驗(yàn)，以遷徙水鳥保護(hù)、外來物種入侵防控以及應(yīng)對(duì)全球氣候變化等作為重點(diǎn)領(lǐng)域，先期開展交流合作。

作者：張明祥，王玉玉|北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院；

作者：鮑達(dá)明|國(guó)家林業(yè)和草原局濕地管理司；

作者：劉宇|中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)觀測(cè)與模擬院重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

圖片：文中圖片由本文作者提供

來源：《濕地科學(xué)與管理》，2015，3(1):25-28